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如何才能既“改”又“革”

2014-11-06 10:10:20

自习近平主席在中央财经领导小组第六次会议上要求制定电力改革方案以来,各有关方面都正在加紧研究。业界盛传已定下“四放开、一分离、一加强”的改革思路,笔者认为这个改革思路分量不够,没有完全落实习主席的要求。

2002年以来的电改确定了市场化的改革方向,极大促进了电力工业的发展,成效显著,但改革的深化稍显不足,行业积累了一些深层次问题,需要通过新的一轮改革激发电力工业的活力。

首先,电力工业存在一些深层次问题,这是改革的动力。企业崇尚做大做强,将规模扩充当作第一要务,行业明显呈现过度投资现象。2002年投资效果为1千瓦时/元投资,2006年为0.634千瓦时/元投资,2012年为0.408千瓦时/元投资。上一轮电改实现了厂网分开,发电虽然放开,但活力未增,没有形成有效竞争和市场化效益。电网成了事实的资源配置的主体,用户没有用电的选择性,资源配置效率不高。

其次,电企的体制机制尚未脱离计划经济的影响,电企国有产权占比过高。2012年,国有和国有控股在规模以上电力和热力生产供应业总资产、所有者权益和实现利润中均占90%,在主营销售收入、销售产值占93%—94%。国有资本占比过高,企业治理结构运作不规范,企业内部制衡机制不健全,现代企业制度不能发挥作用。

行政垄断、自然垄断绞结在一起,形成了惰性和很大的思维惯性,2002年改革中,国务院曾确定中央层面组建的几个大型电力企业(集团)作为国有资产授权机构和国家控股公司的改革试点,实践结果却是大部分企业集团将权力收至集团总部,国家控股公司试点形同虚设,基层企业的活力受到限制,有些企业作出有违国务院决定的行为却得不到纠正。

发电企业重组后,形成几个特大寡头的同时也形成了众多的中小企业。据原国家电监会公布,办理发电业者许可证的企业达2.2万个,其中有一定规模的约5000家,这样的发电主体结构不利于竞争电力市场构建。在众多的电力企业中,有极少数特大企业享有政策优惠(如计划单列),不利于在发电行业中形成公平竞争局面。电网企业重组同样形成了国家电网这样的超级公司,不适应规模经济的要求。

再次,政企关系不顺。政府明显缺失规划功能,发展战略与重大技术路线迟疑不定,不能给出正确的市场信号。一些企业随意发布明显带有行政色彩的信息,误导市场。增量市场准入未采取市场经济准则,一些重大项目缺乏严密论证,这些年来业内争论的一些重大技术路线、决策等长期得不到解决,政企关系颠倒。

应实施“五位一体”改革

因此,笔者认为,电力管理体制应实行“五位一体”的改革。即建立多买多卖的电力交易市场,制定符合上述市场交易行为的规制;建立买卖双方谈判确定价格的机制;重组市场主体确定其功能与行为规范;创新增量资源市场准入的机制,改革项目审批流程;建立电力管理的法规体系,发挥政府监管作用。

在这五位一体改革中,核心是建立多买多卖的电力交易市场,确定由市场配置资源的基本格局,其他的改革都源于这一条。

建立市场有三个要素必须明晰:第一是标的物,即电力电量,包括辅助服务。第二是交易主体,必须是能承担民事责任的法人实体。其中发电业者应进行重组,实现发电业者之间大致平等;用电业者应当分期分批进场交易,可将之分为年用电量亿千瓦时及以上的用户、年用电量2000万—1亿千瓦时的用户、年用电量100万—2000万千瓦时的用户,100万千瓦时以下的用户和城乡居民用户由供电公司代购(趸购)。第三是交易的规则方法,其中价格形成要经过一个过渡期,过渡期价格实行双轨制。即一部分电量电价由交易双方商定,另一部分电量(大江大河上的大型水电、核电、部分集中外送的风光电力资源、其他政策性资源)电价由政府审定,其余部分电量进入市场按规则交易,一般情况下,这一部分电量应是大头。

值得注意的是,由于居民户和中小用户的电量为委托供电公司进入市场购电,所以输配必然分开核算,近期在资产上,行政上仍属电网公司,但无疑为以后的输配分开奠定了体制条件。输配什么时候分开经营只是决策者决心问题。供电公司将趸购来的电量出售给用户时,还要叠加上该公司的销售成本与销售利润,这就为该环节的竞争留出了价格空间。

而传言中设立的售电服务公司,只是收取代购费用,配电环节的成本已经计入输配电价,用户不可能享受配电环节竞争的收益,陡然增加了交易成本,因而是不可取的。

此外,要分离调度机构的系统控制和交易管理职责,系统控制职责留在电网,交易职责分离出来进入市场,作为市场交易机构。

同步重组发电和电网企业

首先,要对发电企业进行重组。现有的发电企业格局不适应市场竞争,改革这一格局要重组成数十家发电公司,每家公司的规模不超过3000万千瓦,超过此规模要进一步分拆,以促使企业既达成经济规模,在做强上下功夫,又避免跑马占地,追逐无限扩大规模。

其次,现有发电集团公司和国家电网公司重组为2家电力控股公司,重组的发电公司和电网公司分成两拨,其股权分别由两家控股公司持有,只经营股权,不参与企业商品生产经营。两家控股公司间也会有间接竞争。但允许小企业存在,且大小企业在政策上一律平等。

第三,重组设立4家电网企业,按地域授权经营电网。即设立南方电网——在原南方电网基础上加湖南、江西、西藏三省区;东北电网——地域辖辽吉黑三省加蒙东;北方电网——地域辖京津冀鲁晋陕甘青宁新加蒙西;中央电网——地域辖川渝鄂豫皖苏,各省地方电网在重组中进入上述四个电网公司。

四个区域电网之间的交易由新设立的交易中心负责,设备的管理按地域划分,由区域公司负责。

发电公司和电网公司应进行产权改革,使之成为混合所有制的公司法人。产权改革方法如下:

设立中央和地方国有股权,由前述发电和电网控股公司持有中央国有电力股权,地方股权由各省相应产权持有机构持有,可以相对控股;设立法人股,由机构投资者持有,这些股权应分散持有,但总比例应超过国有股;设立企业法人股,出售给有资格的企业法人,交叉持股;设立一定数量的流通股;部分公司股票可以整体上市,加大上市公司资产份额。

企业内部均按规范的现代企业制度设置机构,改变企业经营者管理的归属,建立企业的董事会——经理层的委托代理关系,建立各机构之间的制衡关系,确立企业的经营自主权。

此外,重组设立中国电力科工贸集团公司,上收中国电力科学研究院、南京自动化院、西安热工院、武汉高压所、北京电建所、南京环保所、国网能源院等,其余科研院所仍由各公司管辖。

分离中能建、中电建中有关电力规划、水电规划与电力设计、水利水电设计功能,将企业的职能归企业,政府的职能归政府。

同时,分离国家电网公司持有的部分服务全国电力行业的机构,组成单独的全国电力服务机构或进入其他全国性电力机构。

重塑政府职能和机构

电力体制改革和电力企业改革应以立法形式确定,进入全国人大或常委会的工作议程,方案以法案形式经人大确定,不受政府换届影响,立法纳入人大工作日程。

上收由中能建、中电建分离出来的规划管理职能,组成政府序列的规划管理局(规划总院),切断规划机构与电力企业的利益链条,坚持并发扬规划机构客观公正立场和代表国家的优良传统。

分离立法与执法功能,立法职能归人大,监管职能为执法监管,被监管的对象为市场、市场主体、市场交易、电力安全、电力增量资产准入、电力全社会普遍服务等。

电改方案的实施应组成工作机构,并由中央高层领导机构直接管理。电改方案以前由国家发改委负责实施,从十几年的实施来看,效果并不好。

引自:北极星电力网